Toda a sociedade, seja ela muito ou pouco desenvolvida, vive três dilemas permanentes, fundamentais e interdependentes: O que produzir? Como produzir? Para quem produzir? Isso não constituiria problema se os recursos não fossem escassos. Não seria problema ou não faria diferença produzir uma quantidade excessiva de qualquer produto. Não seria problema se o trabalho e a matéria-prima fossem combinados de forma descabida, insensata ou sem controle. Entretanto, não existem recursos suficientes para dar conta de todas as demandas. Sendo assim, surge um instrumento para compatibilizar os objetivos econômicos aos objetivos sociais, dadas as imperfeições reguladoras do sistema de mercado. Esse instrumento é:
